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黨的十八大正式揭開了新一輪國資國企改革的序幕，其中，國有資本投資運營公司改革試點是本輪改革的中心環(huán)節(jié) 。本文立足國有資本投資運營公司的特殊功能定位，以山西省省級國有資本投資運營公司為例，力圖探析搭建與管資本相適應(yīng)的投資管控機制，以期能夠為其他地方省市國有資本投資運營公司的改革試點提供參考。
一、山西省省級國有資本投資運營公司的改革歷程
2017 年，山西省啟動新一輪國資國企改革。2017年 7 月底，山西省國有資本投資運營有限公司在太原正式揭牌成立，注冊資本 500 億元，并采取合并設(shè)立方式，將所持原 22 家省屬國企股權(quán)全部一次性注入。另外，省國資委對山西省國有資本投資運營有限公司進行部分授權(quán)，明確了 10 項授權(quán)放權(quán)事項，授權(quán)決定省屬國有企業(yè)（以下簡稱出資企業(yè)）的投資計劃、發(fā)行公司債券、重大融資、擔(dān)保事項。2020 年，山西省國有資本投資運營有限公司再次改革，更名為“山西省國有資本運營有限公司”（以下簡稱山西國資運營公司），并形成“分級授權(quán)、厘清職責(zé)、品字架構(gòu)”的山西特色國資監(jiān)管新體制，授權(quán)履行出資人管資本職責(zé)，其中，投資管控是出資人管資本職責(zé)的重要內(nèi)容之一。
二、傳統(tǒng)管企業(yè)體制下投資管控機制存在的問題
改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制之前，傳統(tǒng)管企業(yè)體制下投資監(jiān)管機制面臨的主要掣肘問題包括以下三點。
一是存在“重審批、輕管理”的弊端 。實質(zhì)上，傳統(tǒng)管企業(yè)體制下的審批制思維是出資人過于重視投前審核，力圖為出資企業(yè)把好投資決策關(guān)，對投中管理及投后評價考核與責(zé)任追究機制不夠重視。二是存在“重過關(guān)、輕實效”問題。在過去的投資監(jiān)管模式下，投前審核更加側(cè)重合規(guī)性審查，管理制度偏原則性，缺乏細化的、實操性的可行性研究評判標準，也缺乏報考編制指南、盡職調(diào)查流程與方法等核心環(huán)節(jié)。同時，出資企業(yè)普遍存在過關(guān)心理，出現(xiàn)可行性前瞻研判不夠深入，目標市場定位偏差、核心技術(shù)先進性不足、投資效益不達預(yù)期等問題，投前可行性研究論證的水平有待提升。三是存在“覆蓋窄、籠統(tǒng)化”短板。出資企業(yè)長期以來以固定資產(chǎn)投資為主，股權(quán)投資比重相對較小，并且運用多層次資本市場的意識和能力不足。因此，在過去投資監(jiān)管模式下，出資企業(yè)以固定資產(chǎn)投資管理為主，對股權(quán)投資、私募股權(quán)投資基金、上市公司交易、金融工具等管理不到位，并且長期缺乏市場化商業(yè)性投資與政策性投資、項目投資與科技創(chuàng)新投入的管理規(guī)定，投資管理規(guī)范亟待健全。
三、管資本體制下投資管控機制改革的必要性
投資管控是優(yōu)化、調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的基本手段，也是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的重要內(nèi)容。投資管控直接影響到產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)布局又決定了出資企業(yè)的生存基礎(chǔ)、經(jīng)營效益、發(fā)展后勁和市場競爭力，因此投資管控機制改革對國有資本投資運營公司的健康發(fā)展至關(guān)重要，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）投資管控是國有資本投資運營公司踐行功能使命的重要途徑
國有企業(yè)是中國特色社會主義重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。對于國有企業(yè)的職責(zé)與使命，習(xí)近平總書記多次發(fā)表重要講話，作出了“兩個支柱”“兩個基礎(chǔ)”“六個力量”“三個排頭兵”“頂梁柱”等重要論述。對山西省而言，國有企業(yè)是全省經(jīng)濟發(fā)展的基石，是支撐全省經(jīng)濟大廈的脊梁。通過構(gòu)建與管資本要求相適應(yīng)的投資管控機制，充分運用產(chǎn)業(yè)投資、資本運作、金融服務(wù)，可以發(fā)揮好山西國資運營公司的平臺作用，從而做優(yōu)做強做大國有資本和國有企業(yè)，提升國有資本整體質(zhì)量，更好地發(fā)揮國有資本的控制力、帶動力、影響力。
（二）投資引領(lǐng)是推進山西省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實需要
2020 年，習(xí)近平總書記再次親臨山西視察，提出了“在轉(zhuǎn)型發(fā)展上率先蹚出一條新路來”的指示要求。山西省的實踐也充分證明，轉(zhuǎn)型是山西發(fā)展的根本出路、唯一出路，是能夠走通、可以走好的路，是攻堅克難、追趕超越的艱辛探索之路。對此，省委省政府已經(jīng)制定了“時間表”和“路線圖”，即到 2025 年轉(zhuǎn)型出雛形、2030 年基本實現(xiàn)轉(zhuǎn)型、2035 年全面實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。在這個過程中，山西國資運營公司要加強全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，推動所出資的省屬國有企業(yè)切實擔(dān)負起轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大使命和歷史責(zé)任。同時，還要通過高效率、高質(zhì)量的投資，充分發(fā)揮引導(dǎo)、帶動和支撐作用，不斷優(yōu)化國有資本布局，當(dāng)好山西省轉(zhuǎn)型發(fā)展的主力軍、排頭兵。
（三）投資管控是國有資本保值增值的必然要求
以前，部分國有企業(yè)投資管理不夠規(guī)范，導(dǎo)致了大量國有資本沉淀，大而不強，全而不優(yōu)，資源要素配置效率不高。有的項目投產(chǎn)運營后長年虧損，主要靠資本金維持；有的項目開工之際即為虧損之時；有的項目建設(shè)過程中就已預(yù)計要虧損，不得不停工。而通過建立與管資本要求相適應(yīng)的投資管控機制，下大氣力抓投資管控、抓有效投資，可以徹底剎住不理性的投資、盲目的投資、無效的投資，并且能夠堅持效益為中心，真正按市場化、法治化的理念和思路管好、用好投資，全力提升投資質(zhì)效，力促國有資本保值增值。
四、國有資本投資運營公司投資管控機制改革基本思路
山西國資運營公司成立后，先是圍繞出資人基本職責(zé)，并結(jié)合投資監(jiān)管實踐經(jīng)驗，在調(diào)研出資企業(yè)投資現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上，不斷探索改革優(yōu)化投資管理體系，然后先后經(jīng)歷三次重構(gòu)，力圖構(gòu)建與管資本要求相適應(yīng)的投資管控機制。其基本思路是：作為積極股東，以法人治理機制為根本途徑，以管好國有資本布局和國有資本回報為邏輯出發(fā)點，制定授權(quán)放權(quán)清單和投資項目負面清單，并堅持戰(zhàn)略管控和財務(wù)管控相結(jié)合、放活和管好相統(tǒng)一的原則，主抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)核心要素。改革要點主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
一是去行政化，實現(xiàn)市場化、法治化。從行政審批向通過法人治理機制履行出資人職責(zé)轉(zhuǎn)變，從保姆式管理向積極股東轉(zhuǎn)變，將投資研究決策權(quán)回歸企業(yè)。二是放管結(jié)合、把好重點項目決策關(guān)。對限額以上、主業(yè)范圍之外的境外投資項目，由山西國資運營公司和出資企業(yè)進行同步可行性研究；其他項目則由企業(yè)自主決策。三是以績?yōu)槌?，向考核要成效。樹立鮮明的效率效益管理導(dǎo)向，堅守投資效益為中心，并注重對投資效果進行評價考核，以此倒逼企業(yè)自我加壓、自我約束、審慎投資、提高效益。四是設(shè)定投資標準、抓實關(guān)鍵環(huán)節(jié)。設(shè)定企業(yè)發(fā)展賽道、投資能力與產(chǎn)業(yè)發(fā)展線指標，并建立可行性研究評判標準體系。對在主業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)具備投資能力且達到發(fā)展線指標的增量投資項目，由企業(yè)依法依規(guī)組織決策；禁止企業(yè)對超出范圍、不達能力和發(fā)展線指標的增量項目進行投資。五是全程管控，有效防范投資風(fēng)險。由偏重投資事前審批向事前、事中、事后全過程管理轉(zhuǎn)變，如強化投中監(jiān)控，通過平臺監(jiān)測、監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)重大不利變化，及時采取止損措施；強化項目投后評價，將投后評價結(jié)果與可研報告所列發(fā)展線指標進行對比，同時，對比結(jié)果要與業(yè)績考核緊密掛鉤，以此實現(xiàn)投前審核標準化、投中監(jiān)控動態(tài)化、投后考評剛性化的投資全流程閉環(huán)管控，切實有效防范投資風(fēng)險。六是建立專業(yè)力量，構(gòu)筑專業(yè)投資能力。要設(shè)立國資運營研究院，建設(shè)專業(yè)化研究團隊，并構(gòu)建行業(yè)數(shù)據(jù)庫和專家?guī)?，全力強化前瞻研判能力，?/span>投資決策提供專業(yè)咨詢支持，大力提升投資決策的科學(xué)性和有效性。
五、國有資本投資運營公司投資管控機制的搭建
（一）投前管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)
山西國資運營公司逐步構(gòu)建四級投前同步論證機制，主抓投資方向、投資能力、投資效益等環(huán)節(jié)。一是投向方面，要把握三個“符合”，即出資企業(yè)投資項目要符合國有資本布局方向、符合山西省轉(zhuǎn)型發(fā)展方向、符合企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展方向，并聚焦主責(zé)主業(yè)，圍繞主業(yè)目錄開展投資，原則上不允許企業(yè)在主業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)之外開展增量項目投資。二是投資能力方面，要以資產(chǎn)負債率為核心，以投資主體的資本實力、財務(wù)承受能力為出發(fā)點來開展增量項目投資，并抑制高負債企業(yè)投資沖動。例如，對資產(chǎn)負債率超過警戒線但未超過重點監(jiān)管線的企業(yè)，審慎開展投資；對資產(chǎn)負債率超過重點監(jiān)管線的企業(yè)，原則上禁止通過債務(wù)融資實施增量投資項目；固定資產(chǎn)投資項目資本金應(yīng)至少達到法定最低比例。三是投資效益方面，設(shè)定關(guān)鍵盈利能力指標，參照國家標準，對標行業(yè)優(yōu)秀值、良好值、平均值，推進新增項目關(guān)鍵指標邁過全國同行業(yè)平均水平“生存線”、力爭達到全國先進水平“發(fā)展線”。四是以市場可行性和技術(shù)可行性為基礎(chǔ)，對標分析項目所在行業(yè)的市場現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢、市場容量和競爭格局、重點競爭對手經(jīng)營情況等，預(yù)估研判項目市場競爭力；對標分析項目所在行業(yè)的前沿趨勢，對比重點企業(yè)的技術(shù)路徑及關(guān)鍵技術(shù)指標，研判項目技術(shù)及工藝水平的先進性，以此作為項目投資決策的重要參考。
（二）投中管理重點內(nèi)容
一是動態(tài)跟蹤管理。山西國資運營公司正在逐步完善系統(tǒng)功能模塊設(shè)計，建立標準化投資臺賬，將投資全過程流程、資料流轉(zhuǎn)等嵌入系統(tǒng)，并動態(tài)跟蹤分析運營中的投資項目，及時發(fā)現(xiàn)項目中的重大不利變化，督促出資企業(yè)及時調(diào)整方案，及時采取止損措施。二是階段性抽查，組織出資企業(yè)定期分析固定資產(chǎn)投資項目的預(yù)算執(zhí)行情況和建設(shè)進度情況，嚴控設(shè)計概算不超可研投資估算、施工預(yù)算不超設(shè)計概算、竣工結(jié)算決算不超施工預(yù)算；強化財務(wù)硬約束，加強被投資企業(yè)的財務(wù)監(jiān)控。
（三）投后管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)
重點抓好投后評價、績效考核、項目審計三個環(huán)節(jié)。一是投后評價方面，組織出資企業(yè)每年對已完成竣工驗收或交付驗收后一個財務(wù)年度的固定資產(chǎn)投資項目，以及已完成登記手續(xù)或產(chǎn)權(quán)交割手續(xù)、取得管理權(quán)一個財務(wù)年度后的股權(quán)投資項目開展項目后評價，以研究項目的決策、實施、結(jié)果及其影響等。同時，要著重對比發(fā)展線指標的實際結(jié)果與項目決策時確定的預(yù)期目標，找出差距，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，以達到改善投資決策和管理水平、提升投資效益的目的。山西國資運營公司可適時選擇部分重大投資項目，委托獨立的第三方機構(gòu)開展投后評價，并向企業(yè)通報投后評價結(jié)果，推廣項目開展的有益經(jīng)驗。二是績效考核方面，要督促出資企業(yè)建立健全投資業(yè)務(wù)責(zé)任體系。所有投資項目均應(yīng)明確項目負責(zé)人和實施團隊，并且依據(jù)項目可行性研究報告數(shù)據(jù)，簽署項目投資目標責(zé)任書；在項目建成投產(chǎn)或運營后，實行項目后評價結(jié)果與責(zé)任書目標獎罰聯(lián)動，與企業(yè)班子成員的本年度績效薪酬兌現(xiàn)直接掛鉤。三是項目審計方面，要督促出資企業(yè)建立多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，跟蹤審計投資決策、資金使用、投資收益、風(fēng)險管控等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并及時提出審計建議，以達到規(guī)范項目管理、防范化解風(fēng)險的目的。
（四）中介機構(gòu)管理
出資企業(yè)應(yīng)強化中介機構(gòu)管理，實行誠信承諾和黑名單制。出資企業(yè)應(yīng)與進行可行性研究論證、盡職調(diào)查、審計、資產(chǎn)評估及投后評價的中介機構(gòu)簽訂誠信承諾書，凡發(fā)現(xiàn)舞弊或造假行為的，將終身追責(zé)。山西國資運營公司、出資企業(yè)分別建立中介機構(gòu)的信息公開和“黑名單”制度，引導(dǎo)和督促“陽光”操作，將違規(guī)的中介機構(gòu)列入“黑名單”，要求其一定時期內(nèi)不得在出資企業(yè)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)。
六、結(jié)語
投資管控是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的重要內(nèi)容，國有資本投資運營公司要在精準把握“管資本”核心要義的基礎(chǔ)上，在厘清權(quán)責(zé)邊界的前提下，結(jié)合區(qū)域國資國企改革所處階段特征、產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)、國資規(guī)模等實際情況，以管好國有資本布局和國有資本回報為出發(fā)點，立足積極股東身份，構(gòu)建與本區(qū)域特征相宜、適合管資本要求的投資管控機制。